Zehn Monate 5. Verpackungsnovelle

Die Schonzeit ist vorbei

Durch die 5. Novelle der Verpackungsverordnung sollte mit Trittbrettfahrern und Lizenzverweigerern eigentlich Schluss sein. Nach einem knappen Jahr Praxis steht fest: Immer noch nehmen viele Mitspieler ihre Produktverantwortung nicht ernst. Insider gehen davon aus, dass im kommenden Jahr daher die Behörden die Kontrollen wesentlich verschärfen werden.
Zehn Monate 5. Verpackungsnovelle

03.11.2009 – Durch die 5. Novelle der Verpackungsverordnung sollte mit Trittbrettfahrern und Lizenzverweigerern eigentlich Schluss sein. Nach einem knappen Jahr Praxis steht fest: Immer noch nehmen viele Mitspieler ihre Produktverantwortung nicht ernst. Insider gehen davon aus, dass im kommenden Jahr daher die Behörden die Kontrollen wesentlich verschärfen werden.

Die Debatten um eine wirksame und praktikable Verpackungsverordnung sind so alt wie das Gesetz selbst. Mit der 5. Novelle der VerpackV wollte der Gesetzgeber endlich klare, einfache Regeln für die flächendeckende Rücknahme von Verpackungen schaffen.

Nach einem knappen Jahr Praxis fallen die Urteile alles andere als positiv aus. „Teile der Industrie unterlaufen zentrale Bestimmungen der neuen Verpackungsverordnung“, klagt der Umweltverband Deutsche Umwelthilfe. „Der Wettbewerb durch mehrere duale Systeme hat die Kontrolle nicht gerade einfacher gemacht“, urteilt Kurt Schüler von der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung (GVM). Jürgen Seitel, Regierungsrat im Bundesumweltministerium, resümiert, dass die Novelle deutlich mehr Selbstentsorgermodelle auf den Plan gerufen habe als erwartet, außerdem sei die Belastung der Kontrollbehörden mit Detailfragen gestiegen.

Klare Vorgaben
Dabei scheinen die Eckpfeiler der Novelle klar: Alle Verkaufsverpackungen, die für den privaten Endverbraucher in den Markt gebracht werden, müssen seit Januar bei einem der derzeit neun dualen Systeme lizenziert werden. Wer sich dagegen einer Branchenlösung anschließt, braucht ein externes Gutachten darüber, dass seine Abfälle bei einer so genannten vergleichbaren Anfallstelle zurückgenommen werden und nicht in der Gelben Tonne landen. Zum zweiten müssen Unternehmen, die Verkaufsverpackungen auf den Markt bringen, jährlich zum 1. Mai eine Vollständigkeitserklärung über Menge und Entsorgungswege ihrer in Verkehr gebrachten Verpackungen bei den örtlich zuständigen Industrie- und Handelskammern hinterlegen. Außerdem gibt es eine Clearingstelle, die die Aufteilung der Kosten für die gemeinsam genutzten Sammelsysteme berechnet. Sie ermittelt auch die Ausgleichszahlungen unter den einzelnen Lizenzgebern, wenn Planmengen und Ist-Mengen voneinander abweichen.

Unzureichende Umsetzung
So klar es auf dem Papier geschrieben scheint, so wenig zufriedenstellend ist die Praxis. Bis Oktober haben nur rund 2000 Firmen eine Vollständigkeitserklärung bei den Industrie- und Handelskammern hinterlegt. Dazu verpflichtet sind laut Deutscher Umwelthilfe aber mindestens 3000. Damit verstoße „mindestens jedes dritte der verpflichteten Unternehmen“ gegen die Verpackungsverordnung. Das aber ist riskant: Fliegt der Betrug auf, können die Behörden von einem Tag auf den anderen den Verkauf eines Produkts untersagen.
Immer noch landen erhebliche Mengen an Abfällen in den gelben Tonnen, für die Abfüller und Vertreiber keine Lizenzgebühr bezahlt haben. Laut GVM kamen 2009 rund 6,5 Millionen Tonnen Verkaufsverpackungen auf den deutschen Markt. Die dualen Systeme melden für dieses Jahr aber nur Planmengen von knapp über vier Millionen Tonnen – davon die Hälfte Glas, 1,12 Millionen Tonnen Leichtverpackungen und knapp 900.000 Tonnen Papier/Pappe/Karton. Bleiben rein rechnerisch deutlich über zwei Millionen Tonnen Verpackungen, die nicht gesetzeskonform lizenziert sind. Allein bei den Leichtverpackungen klafft schätzungsweise eine Lücke von knapp 400.000 Tonnen.
„Um eine Finanzierungsbeteiligung an der haushaltsnahen Getrenntsammlung zu umgehen, werden immer noch Verkaufsverpackungen zu Produkten oder Transportverpackungen umdefiniert, sowie in einem überhöhten Umfang in Branchenlösungen eingebracht“, beklagt ein Branchenverband. Auch die Praxis intransparenter Eigenrücknahmelösungen gefährde die Finanzierung der flächendeckenden Sammlung. „Es gibt ausgesprochen kreative Deklarierungen“, weiß Interseroh-Vorstand Roland Stroese. „Da werden Verpackungen von Mäusen gefressen oder sind vom Lkw gefallen.“

Keine Frage des Preises
An der Höhe der Lizenzentgelte kann die kreative Auslegung der Verpackungsverordnung nicht liegen. Durch technische Fortschritte, vor allem aber durch die Konkurrenz im Markt der dualen Systeme sind die Lizenzgebühren deutlich gesunken. Vor zehn Jahren mussten beispielsweise für eine Kunststofftragetasche umgerechnet 3,3, Cent bezahlt werden, 2007 dagegen nur noch 1,23 Cent. Die gesamten Systemkosten lagen vor Einzug des Wettbewerbs bei 1,9 Milliarden Euro, heute nur noch bei der Hälfte. Die Entsorgung von Verpackungen ist in den letzten Jahren massiv günstiger geworden, betont auch Gunda Rachut, Abfallexpertin und Geschäftsführerin der Cyclos GmbH. „Und je mehr Unternehmen mitmachen, desto günstiger wird es für den Einzelnen.“

Unklarheiten bleiben bestehen
Ein zentrales Problem der 5. Novelle: Auch sie hat wesentliche Unschärfen nicht beseitigt. Das beginnt bei scheinbar ganz simplen Fragen: Ist der Kunststoffbeutel einer Blutkonserve eine Verkaufsverpackung und muss also lizenziert werden? Und was ist mit der Hülle eines Klebestifts? Gilt der Blumentopf als Produkt, als Transport- oder als Verkaufsverpackung?
Die beiden Unternehmen Cyclos und GVM haben daher das Webportal www.VerpackV-konkret.de entwickelt, das auf viele Fragen aus der Praxis Antworten geben soll: beispielsweise die Trennung zwischen Verpackung und Nicht-Verpackung, die Abgrenzung zu Großanfallstellen und zu Transportverpackungen. Bis Ende Januar werden rund 400 konkrete Beispiele auf dem Web-Portal nachzulesen sein. Ziel ist es, im kommenden Jahr rund 600 fragliche Fälle einzustellen.

Schlupflöcher stopfen
Das Web-Portal allein aber wird die Probleme nicht lösen. Denn es ist ein offenes Geheimnis: Viele Marktteilnehmer suchen gezielt nach Schlupflöchern in der Novelle. Oder sie vertrauen auf lasche Kontrollen der Behörden und das schwer durchschaubare System aus Planmengen, Ist-Mengen und Vollständigkeitserklärungen. Den Zahlendschungel konnte die Novelle tatsächlich nicht lichten. Durch die Konkurrenz auf dem Markt wurde er vielmehr noch undurchdringlicher, da verpflichtete Lizenznehmer ihre Verpackungen auf mehrere duale Systeme verteilen und einen Teil davon in Branchenlösungen auslagern können. Zudem haben viele Kontrollbehörden der Länder in den vergangenen Monaten tatsächlich viel geduldet, weiß Schüler. „Denn schließlich brauchen die Firmen einige Zeit, um sich mit den neuen Vorgaben vertraut zu machen.“

Strengere Kontrollen in 2010
Somit wird das Jahr 2010 zur ersten Nagelprobe der Novelle. „Das Jahr zum Üben ist vorbei“, konstatiert BMU-Regierungsrat Seitel. Bis zum kommenden April werden nach Einschätzung von Experten noch mehrere Hundert Vollständigkeitserklärungen abgegeben, auch melden die dualen Systeme bis dahin ihre Ist-Mengen des Jahres 2009 – beides wird den Blick auf die tatsächlichen Lizenzierungsmengen klären. Vor allem werden die Landesbehörden im kommenden Jahr stringent prüfen und bei Unternehmen, die sich der Lizenzierungspflicht entziehen, auch zu Sanktionen greifen. Wenn sich erst mal herumspricht, dass konsequent geprüft wird, gibt das der Sache einen deutlichen Schub, ist Schüler überzeugt.
Trotz aller Probleme: Viele Stimmen warnen davor, die 5. Novelle in Bausch und Bogen zu verurteilten. „Grundsätzlich ist sie eine gute Sache, die sich leider länger als erhofft erst einmal etablieren muss“, urteilt Stroese. Andere duale Systeme melden, dass es in diesem Jahr mehrere tausend Neukunden gegeben habe und die Entwicklung lizenzierter Mengen im Vergleich zu 2008 positiv verlaufe. Laut Bundesumweltministerium konnte die Novelle zumindest den Druck auf Trittbrettfahrer erhöhen und das Instrument der Vollständigkeitserklärung implementieren.

Druck auf Ausreißer wächst
Wo genau sind die Schlupflöcher und wie können sie schnell geschlossen werden? Diese Frage beschäftigt derzeit auch die Experten der GVM. Fünf Wirtschaftsverbände haben die Gesellschaft beauftragt, den Lizenzierungsgrad für 2009 zu quantifizieren und die wesentlichen Ursachen der Unterlizenzierung zu ermitteln. Die Ergebnisse daraus wird die federführende Arbeitsgemeinschaft Verpackung und Umwelt am 19. November vorstellen.
Klar ist: Für eine rechtskonforme Umsetzung der Novelle gibt es eine ganze Reihe praktikabler Ansätze. Beispielsweise eine Verpflichtung aller dualen Systeme, gemeinsame Qualitätsstandards einzuhalten. Leitlinien zur Umsetzung von Branchenlösungen oder auch die Prüfung der Vollständigkeitserklärungen durch unabhängige Wirtschaftsprüfer, um die Behörden zu entlasten. Klar ist aber auch: „Bei der großen Vielzahl der Mitspieler wird es immer einige geben, die ihrer Produktverantwortung nicht nachkommen“, weiß Schüler. So gesehen ist und bleibt die Verpackungsverordnung eine Dauerbaustelle – allerdings eine, auf der Ausreißer und Blockierer mehr und mehr unter Druck geraten, weil sie die Wirtschaftlichkeit des gesamten Systems bedrohen.


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