Verpackungsverordnung

Miterfassung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton

In dem Rechtsverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und dualen Systemen ist aktuell umstritten, ob den öffentlich-rechtlichen Entsorgern gegenüber den dualen Systemen ein Anspruch auf Mitbenutzung ihrer Sammeleinrichtungen zusteht und auf welche Verpackungsmenge sich die Mitbenutzung kommunaler Einrichtungen bezieht, wenn sich ein Systembetreiber für eine Mitbenutzung entscheidet.
Verpackungsverordnung

Von Köhler & Klett Rechtsanwälte

13.03.2009 – In dem Rechtsverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und dualen Systemen ist aktuell umstritten, ob den öffentlich-rechtlichen Entsorgern gegenüber den dualen Systemen ein Anspruch auf Mitbenutzung ihrer Sammeleinrichtungen zusteht und auf welche Verpackungsmenge sich die Mitbenutzung kommunaler Einrichtungen bezieht, wenn sich ein Systembetreiber für eine Mitbenutzung entscheidet.

Kein Anspruch auf Mitbenutzung

Ausgangspunkt der Diskussion für einen Mitbenutzungsanspruch ist § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung von Verpackungsabfällen erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen kann. Eine Auslegung dieser Vorschrift anhand Wortlaut, Regelungssystematik sowie Entstehungsgeschichte ergibt, dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ein Anspruch auf Mitbenutzung nicht zusteht.

Wortlautauslegung

Gegen die Annahme eines ausschließlichen Mitbenutzungsanspruchs spricht, dass das Verlangen der Mitbenutzung unter der Bedingung steht, dass die Einrichtung für die Sammlung von Verpackungsabfällen erforderlich sein muss. Hieraus ergibt sich bereits grammatikalisch eine Einschränkung eines etwaigen Mitbenutzungsverlangens. Der Nebensatz enthält daneben aber auch inhaltliche Voraussetzungen, die einen Anspruch auf Mitbenutzung beschränken.

Der Wortsinn von „erforderlich“ weist darauf hin, dass eine kommunale Einrichtung für die Sammlung von Verpackungsabfällen unerlässlich bzw. unbedingt notwendig sein muss. Dies ist an der Aufgabenstellung der Systembetreiber zu messen, ein flächendeckendes und effizientes Sammelsystem vorzuhalten. Eine kommunale Sammeleinrichtung ist dann nicht erforderlich, wenn sie diesen Ansprüchen nicht gerecht wird. Infolgedessen reicht auch die bloße Eignung eines kommunalen Sammelsystems nicht aus. Im Ergebnis spricht daher bereits der Wortlaut von § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV dafür, die Vorschrift dahingehend zu lesen, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einen Anspruch auf ein angemessenes Entgelt geltend machen können, sofern eine Mitbenutzung durch die dualen Systeme erfolgt, jedoch keinen Anspruch auf Mitbenutzung an sich.

Regelungssystematik

Gegen einen Mitbenutzungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger spricht ferner die Regelungssystematik des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV. So ist zunächst festzustellen, dass bundesgesetzlich eine (Teil-) Privatisierung der Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen bewirkt wurde, indem § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG regelt, dass von einer Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger solche Abfälle ausgenommen sind, die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 24 KrW-/AbfG unterliegen.

Die Verpackungsverordnung stellt eine solche Verordnung im Sinne von § 24 KrW-/AbfG dar. Sie verpflichtet die Privatwirtschaft zur Rücknahme der von ihr in Verkehr gebrachten Verpackungen. Gegen einen Anspruch auf Mitbenutzung lässt sich daneben auch der systematische Zusammenhang mit der Abstimmungspflicht anführen. Mit dem Begriff der Abstimmung ist ein konsensuales Handeln zwischen den Beteiligten verbunden. Dies spricht dagegen, entgegen der bundesgesetzlichen Verteilung Entsorgungszuständigkeiten grundlegend neu zu verhandeln. Es deutet vielmehr daraufhin, dass die Beteiligten lediglich die Modalitäten der Aufgabenbewältigung miteinander absprechen sollen. Auch die Mitbenutzung lässt sich in diesem Sinne als Abwicklungsmodalität auffassen. Bestätigt wird dieses Ergebnis dadurch, dass eine Abstimmungspflicht entbehrlich wäre, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger dem Systembetreiber eine Mitbenutzung vorschreiben könnte.

Entstehungsgeschichte

Belegt werden die Argumente gegen einen Mitbenutzungsanspruch auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. In den Gesetzgebungsmaterialien wird darauf verwiesen, dass auf der Grundlage der Verpackungsverordnung gebrauchte Verpackungen einer Verwertung außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung zugeführt werden sollen. Grund für die Aufnahme der Mitbenutzungsregelung war der Schutz der bestehenden kommunalen Sammelsysteme, sowie die als notwendig erachtete Harmonisierung des privaten und bestehenden öffentlich-rechtlichen Sammelsystems im Sinne einer beidseitigen effektiven Aufgabenerfüllung.

Aus diesen Motiven wird deutlich, dass es dem Gesetzgeber um die Art und Weise der Aufgabenerfüllung und übergangsweise auch um den Schutz der getätigten Investitionen ging, nicht jedoch um eine Neubestimmung der Entsorgungszuständigkeiten.

Umfang der Verwertungsverantwortung

Entschließen sich duale Systeme für eine Mitbenutzung kommunaler Sammeleinrichtungen, stellt sich die Frage, welche Mengen die Systembetreiber den kommunalen Entsorgungsträgern zu vergüten haben. Hintergrund hierfür ist, dass sich in den kommunalen Sammeleinrichtungen neben den Verkaufs- etwa auch Transport- und Einwegverpackungen befinden können, aber auch Verkaufsverpackungen, die bei unterschiedlichen Systembetreibern lizenziert sind.

Rechtlicher Anknüpfungspunkt der Diskussion ist Anhang I (zu § 6) Nr. 1 Abs. 4 Satz 1 VerpackV. Dort ist bestimmt, dass die tatsächlich erfassten Mengen einer Verwertung zuzuführen sind. Dies soll nach dem durch die 5. Novelle der VerpackV neu eingefügten Satz 2 auch im Fall der Mitbenutzung von kommunalen Sammeleinrichtungen gelten. Teilweise wird aus dieser Bestimmung abgeleitet, dass bei der Berechnung des angemessenen Entgelts die tatsächlich erfassten Mengen zu berücksichtigen sind.

Gegen eine solche Schlussfolgerung spricht jedoch die Regelungssystematik des Anhangs I (zu § 6) VerpackV. So bezieht sich die Regelung des Anhangs I (zu § 6) Nr. 1 VerpackV ausschließlich auf Verkaufsverpackungen. Darüber hinaus ergibt sich aus § 6 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Anhang I (zu § 6) Nr. 1 Abs. 1 VerpackV ausdrücklich, dass sich die Verwertungsanforderungen in den Absätzen 2 bis 4 des Anhangs I Nr. 1 VerpackV nur auf die systembeteiligten Verpackungen beschränken. Auch der Entstehungsgeschichte der Norm ist zu entnehmen, dass die Regelung nicht darauf gerichtet ist, den Umfang der Verwertungsverantwortung zu regeln, sondern grundsätzliche Anforderungen an die Verwertung von Verkaufsverpackungen zu formulieren, die jeden betreffen, der an der Verwertung beteiligt ist.

© Köhler & Klett Rechtsanwälte, Köln/Berlin/Brüssel, http://www.koehler-klett.de

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